【典型案例】

　　朱某，中共党员，2015年至2017年任某市某区区长；2017年至2021年任某市A县县委书记。经查，朱某在任A县县委书记期间，为培植个人势力，以使用熟悉的干部便于开展工作为幌子，先后从原任职地区即某区及其成长地B县调入多名老乡、同学任A县有关部门负责人。朱某以“老大”自居，要求上述人员对自己“效忠”，安排他们为自己保管违纪违法所得、违规报销个人费用及打击不同意见人员，并在网络、报纸等媒体上吹嘘朱某的政绩以捞取政治资本。朱某多次违规提拔、重用上述人员，还以“老乡、同学聚会”名义经常与他们私下谋划如何造势。朱某的上述行为严重污染A县政治生态。2021年6月，朱某因严重违纪违法并涉嫌受贿罪，被开除党籍和公职，其涉嫌犯罪问题移送检察机关依法审查起诉。

　　【分歧意见】

　　对于该案例中朱某调动老乡、同学及造势等行为的定性，主要存在三种意见。

　　第一种意见认为：朱某按正常程序调入原任职地区的工作人员，并安排上述人员宣传政绩及帮助自己进行违纪违法活动，均系朱某其他违纪违法行为的手段，故对朱某这些行为不再单独评价为违纪，可作情节考量。

　　第二种意见认为：朱某作为A县主要负责人，以“老乡、同学聚会”为名搞山头主义，应当依据《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第六章“对违反政治纪律行为的处分”第五十条“党员领导干部在本人主政的地方或者分管的部门自行其是，搞山头主义”予以处理。

　　第三种意见认为：朱某身为A县县委主要负责人，将多人从原任职地区调到A县，并长期勾连、拉帮结派，形成了利益集团，违反《条例》第六章“对违反政治纪律行为的处分”第四十九条，构成非组织活动违纪行为。

　　【评析意见】

　　笔者赞成第三种意见。

　　《条例》第四十九条规定，在党内搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派、培植个人势力等非组织活动，或者通过搞利益交换、为自己营造声势等活动捞取政治资本的，给予严重警告或者撤销党内职务处分；导致本地区、本部门、本单位政治生态恶化的，给予留党察看或者开除党籍处分。在实践中，就非组织活动违纪行为的构成要件及与类似行为的区别存在争议，有必要予以辨析。

　　一、非组织活动行为纳入纪律惩处的背景

　　我们党历来反对破坏党的团结统一的任何形式非组织活动。早在延安整风期间就将反对宗派主义作为整顿党风的重要内容。1980年2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》提出了“坚持党性，根绝派性”要求。2016年《关于新形势下党内政治生活的若干准则》重申，“党员、干部特别是高级干部不准在党内搞小山头、小圈子、小团伙，严禁在党内拉私人关系、培植个人势力、结成利益集团。”从近年通报的案件看，一些被审查调查人热衷圈子文化、码头文化，将权力作为培植个人势力的工具，破坏党的集中统一，成为政治生态的重要污染源。党中央对非组织活动始终高度警惕、紧盯不放，在《条例》历次修订上也有所体现。2003年《条例》将此行为归类为违反组织、人事纪律，第六十三条规定，在党内搞非组织活动，破坏党的团结统一的，给予相应处分。2015年《条例》第五十二条规定，在党内搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派、培植私人势力或者通过搞利益交换、为自己营造声势等活动捞取政治资本的，均构成违纪，定性从违反组织纪律调整为违反政治纪律。2018年《条例》第六章“对违反政治纪律行为的处分”第四十九条将上述行为归纳为非组织活动，在定性表述上更符合该行为背离政治原则的本质。

　　二、非组织活动的违纪构成要件

　　违纪主体，系一般党员，不要求是党员领导干部等特殊主体。违纪主观方面，系故意。违纪客体，侵犯党的团结统一，污染政治生态。违纪客观方面。第一，在党内搞团团伙伙。从字面含义看，团团伙伙具有派系的初步特征，主要通过亲亲疏疏、拉拉扯扯等非组织活动结成利益同盟，互相提携、互通款曲，但交往的紧密度、组织的严密性尚未达到结党营私、拉帮结派等程度。第二，结党营私、拉帮结派、培植个人势力。与团团伙伙相比，此种非组织活动目的性更明确、性质更严重、影响更恶劣，派系、圈子特征更为明显，尤其是培植个人势力对党的团结统一危害更大。第三，通过搞利益交换、舆论造势等活动捞取政治资本。如案例中，朱某多次将老乡及原下属调入A县，将公权私相授受，搞以人划线、亲疏有别，建立以自己为中心的利益集团；下属则为虎作伥回报朱某的提携。此类行为是非组织活动中情节或影响较为严重的。

　　三、与类似行为的区别

　　与拒不执行党中央确定的大政方针“搞山头主义”的区别。《条例》第五十条规定，党员领导干部在本人主政的地方或者分管的部门自行其是，搞山头主义，拒不执行党中央确定的大政方针，甚至背着党中央另搞一套的（以下简称“搞山头主义”），给予撤销党内职务及以上处分。非组织活动与搞山头主义有以下区别：一是违纪主体不同。非组织活动违纪主体是一般党员干部，搞山头主义违纪主体是党员领导干部。二是表现形式不同。搞山头主义表现为拒不执行党中央确定的大政方针，甚至背着党中央另搞一套，非组织活动虽可能有政治目的，但未必表现为拒不执行大政方针。三是处分档次不同。非组织活动处分起步档次是党内严重警告，搞山头主义处分起步档次是撤销党内职务。

　　与违规组织、参加乡友会等行为的区别。一是违纪主体不同。违规组织、参加乡友会主体是党员领导干部。非组织活动不要求特殊主体。二是表现形式不同。非组织活动虽可能以老乡会、校友会、战友会这“三会”形式出现，但最终目的是结成利益集团。在案例中，朱某就以老乡、同学聚会形式掩盖非组织活动。三是定性和处分档次不同。违规组织、参加乡友会行为违反组织纪律，情节严重才给予党纪处分；非组织活动违反政治纪律，处分档次相对较重。

　　与违规选拔干部行为的区别。对于非组织活动中的违规选拔干部行为，鉴于违规选拔干部系非组织活动的手段，两者构成牵连关系，可择一重认定。在处分档次相当情况下，可认定为非组织活动，以凸显行为的政治属性。